Federalismo fiscal em um país de desigualdades estruturais
Poucas federações no mundo reúnem, simultaneamente, a escala continental, a heterogeneidade econômica e a profundidade das desigualdades regionais que caracterizam o Brasil. Compreender como essa federação reparte recursos, distribui encargos e organiza incentivos é compreender boa parte dos limites e das possibilidades das políticas públicas brasileiras.
Em 17 de junho de 2026, o Supremo Tribunal Federal prorrogou até 30 de junho de 2027 as regras de distribuição do Fundo de Participação dos Estados. O prazo foi declarado improrrogável. Se o Congresso não aprovar uma nova lei até lá, entra em vigor automaticamente uma sistemática residual da Lei Complementar 62, de 1989. A decisão foi noticiada como assunto jurídico e desapareceu do noticiário em dois dias.
Não deveria. A Emenda Constitucional 132 criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, que parte de R$ 8 bilhões em 2029 e chega a R$ 60 bilhões anuais a partir de 2043 — o principal instrumento de compensação regional do novo sistema tributário, criado justamente para substituir a guerra fiscal do ICMS. Desse total, 70% serão distribuídos segundo os critérios do FPE. Trinta por cento pela população.
Ou seja: a chave de repartição que o Supremo declarou inconstitucional em 2010, que o Congresso tentou consertar em 2013, que o Supremo declarou inconstitucional de novo em 2023 e que agora tem prazo fatal em 2027 é a mesma chave que definirá, por décadas, a distribuição do maior fundo regional já criado no país. Praticamente ninguém está discutindo isso.
Rateio não é equalização
O debate federativo brasileiro é sobre quanto cada ente recebe. É uma disputa de participação, e disputas de participação são resolvidas por barganha. A pergunta anterior — segundo qual critério — quase nunca é feita, e a diferença entre as duas não é semântica.
Rateio é a divisão de um montante entre partes segundo uma chave qualquer, inclusive arbitrária. Equalização é outra coisa: é a transferência calculada para compensar diferenças mensuradas de capacidade de arrecadação e de custo de provisão de serviços, de modo que unidades com bases tributárias distintas possam ofertar padrões comparáveis de serviço público sem esforço tributário desproporcional. A primeira é um resultado político. A segunda é um instrumento com função definida e variável observável.
O Brasil pratica a primeira e chama de segunda.
O que a teoria pede
A teoria do federalismo fiscal é razoavelmente clara sobre por que transferências existem. Wallace Oates formulou o teorema da descentralização: serviços cujos benefícios são geograficamente delimitados devem ser providos pelo nível de governo mais próximo, porque é ali que a informação sobre preferências locais é melhor. Disso decorre uma assimetria inevitável. A atribuição eficiente de funções não coincide com a atribuição eficiente de bases tributárias — impostos sobre bases móveis funcionam mal quando cobrados localmente, e são justamente esses que crescem com o desenvolvimento.
O desequilíbrio vertical, portanto, não é uma patologia da federação brasileira. É uma característica estrutural de qualquer federação bem desenhada. Tratar dependência de transferências como sinal de fracasso administrativo é o mesmo tipo de erro que se comete ao ler um demonstrativo contábil como avaliação de política pública: confunde-se um indicador com um diagnóstico.
James Buchanan ofereceu, em 1950, o critério normativo que falta ao debate brasileiro. O que justifica a transferência não é a pobreza do ente, é a equidade horizontal entre cidadãos: dois brasileiros em situação econômica idêntica deveriam enfrentar o mesmo resíduo fiscal — a mesma relação entre o que pagam em tributos e o que recebem em serviços — independentemente da unidade da federação em que vivam. O sujeito de direito é a pessoa, não o estado. Isso muda tudo, porque transforma a transferência de concessão política em obrigação mensurável.
O beneficiário da equalização não é o governo estadual. É o cidadão que nasceu do lado errado da fronteira.
Coeficientes de 1989
Os coeficientes do FPE foram fixados na Lei Complementar 62, de 1989, como acordo político transitório, com previsão expressa de revisão a partir de 1992. A revisão não veio. Em 2010, ao julgar a ADI 875, o Supremo declarou a sistemática inconstitucional pelo motivo exato que interessa aqui: coeficientes estáticos não podem promover o equilíbrio socioeconômico exigido pelo artigo 161 da Constituição, porque não acompanham a mudança da realidade que deveriam corrigir.
A Lei Complementar 143, de 2013, respondeu à decisão introduzindo critérios de população e renda domiciliar per capita — mas aplicados apenas à parcela que exceder o valor distribuído no ano anterior. Na prática, os coeficientes de 1989 seguiram determinando a quase totalidade do fundo, e a convergência para os novos critérios foi projetada para durar décadas. Foi por isso que, em 2023, na ADI 5069, o Supremo voltou a declarar a inconstitucionalidade: identificou a manutenção dissimulada de uma regra já invalidada.
Vale explicitar o que isso significa em economia, não em direito. Um sistema de transferências com coeficientes fixos é, por construção, insensível ao desempenho. O estado que amplia sua base tributária não perde transferência; o que a reduz não ganha. Não há incentivo ao esforço fiscal próprio, nem penalidade pela ausência dele, nem correção quando as posições relativas se invertem — e elas se inverteram bastante desde 1989. O sistema não redistribui segundo necessidade nem premia segundo mérito. Ele apenas repete.
Federações comparáveis fazem o oposto, e a diferença não está na generosidade, está na existência de fórmula. A Austrália calcula anualmente, por meio da Commonwealth Grants Commission, a capacidade fiscal e o custo de provisão de cada estado, e transfere o necessário para equalizar. O Canadá aplica uma fórmula de capacidade de arrecadação medida contra um padrão nacional, revisada em ciclos definidos. A Alemanha reformulou seu sistema em 2020 depois de contestação judicial dos Länder contribuintes. Todos recalculam. Todos erram, revisam e recalculam de novo. O Brasil congelou em 1989 e discute, desde então, quem ganha e quem perde na foto antiga.
A base tributária vai se mover
Há ainda um motivo específico, e datado, para que a nova regra seja dinâmica. A Emenda Constitucional 132 desloca a tributação do consumo da origem para o destino, em transição que se estende por décadas. O efeito sobre a arrecadação própria dos estados é justamente o de alterar posições relativas: unidades consumidoras ganham base tributária, unidades produtoras perdem parte da que a guerra fiscal lhes garantia.
Isso significa que a capacidade fiscal de cada estado, variável central de qualquer equalização, será diferente em 2035, em 2045 e em 2060. Uma chave de rateio fixa aplicada sobre uma base em movimento não apenas erra: erra de forma crescente, porque a distância entre a foto e a realidade aumenta a cada ano da transição. Fixar coeficientes agora, às vésperas da maior recomposição de bases tributárias estaduais desde 1988, seria repetir o erro de 1989 com informação muito melhor sobre por que ele é um erro.
O desenho oposto é conhecido e não é sofisticado. Exige três elementos: uma medida de capacidade fiscal padronizada, que estime quanto cada estado arrecadaria aplicando esforço tributário médio à sua própria base — e não quanto de fato arrecada, para não punir quem cobra bem nem premiar quem cobra mal; uma medida de custo de provisão, que reconheça que atender um município amazônico disperso custa mais por habitante do que atender uma cidade adensada; e uma instância técnica com mandato para recalcular em ciclos fixos, sujeita a contestação e revisão.
A pergunta certa
Nada disso é argumento a favor de mais recursos para quem quer que seja, nem contra a existência de transferências. É argumento contra distribuir sem critério — e o Brasil tem agora uma janela rara e curta para constituir um.
O prazo de junho de 2027 obriga o Congresso a escrever uma nova regra de rateio do FPE. Essa regra vai reger, por arrastamento, 70% do FNDR. Não existirá outra oportunidade dessas por uma geração. Ela pode ser mais uma barganha entre bancadas, cujo resultado se congela por mais trinta anos, ou pode ser a primeira fórmula brasileira de equalização de verdade: capacidade fiscal e custo de provisão medidos, recalculados periodicamente por instância técnica, com regra de transição explícita e revisão obrigatória.
O debate está formulado ao contrário. Pergunta-se quanto cada estado recebe. A pergunta federativamente relevante é outra: que padrão de serviço público um brasileiro pode esperar independentemente da unidade da federação em que nasceu, quanto custa entregá-lo onde a base tributária não o financia, e que fórmula estamos dispostos a sustentar quando ela contrariar o nosso próprio estado. Enquanto insistirmos na primeira, estaremos fazendo partilha. Não federalismo.