Todo ano, quando a Receita Federal publica o Demonstrativo dos Gastos Tributários, a Zona Franca de Manaus reaparece no pódio das maiores renúncias fiscais do país. Os números oscilam de forma desconfortável: R$ 24,2 bilhões estimados para 2021, R$ 45,6 bilhões para 2022, R$ 55,3 bilhões para 2023 e R$ 32,7 bilhões para 2024 — uma alta de 128% em dois anos, seguida de queda de 41% no ano seguinte, sem qualquer alteração legal que modificasse materialmente a base do benefício no período. A legislação não mudou; a convenção contábil, sim.
A leitura política do dado é automática: eis um privilégio bilionário, concentrado em um estado, financiado por todos os brasileiros. A leitura econômica deveria ser mais exigente. Antes de tratar a ZFM como custo, é preciso responder a uma pergunta anterior e raramente formulada: toda renúncia tributária representa necessariamente perda líquida para a sociedade?
A resposta que a teoria de finanças públicas oferece é não. E o motivo é mais profundo do que a disputa federativa admite. Gasto tributário é um instrumento de transparência orçamentária, não uma medida de bem-estar social. Confundir os dois é erro de categoria — e é o erro que estrutura o debate brasileiro sobre a Zona Franca.
Um conceito mal compreendido
O conceito, sistematizado por Stanley Surrey a partir do fim dos anos 1960 e consolidado em 1973, mede o desvio em relação a um sistema tributário de referência. Esse sistema não é um dado da natureza: é uma convenção administrativa. Países da OCDE adotam critérios distintos e produzem números incomparáveis entre si. A própria Receita adverte que suas estimativas são estáticas, não somáveis, e que não correspondem à arrecadação que seria recuperada com a extinção do benefício.
Daí decorrem três problemas. O primeiro é que a escolha do benchmark determina o resultado: um regime constitucionalmente assegurado desde 1988 e prorrogado até 2073, que organiza uma cadeia produtiva inteira, pode ser legitimamente entendido como parte da estrutura tributária brasileira, e não como exceção a ela. O segundo é que a medição é estática quando deveria ser dinâmica — supõe que a base tributária permaneceria intacta se o incentivo desaparecesse, hipótese insustentável para uma política cuja função é justamente criar a base que ela desonera. O terceiro é empírico, e é o mais mal compreendido. Quando se abre o número, o que se atribui ao parque industrial é uma fração do total. Nas bases efetivas da Receita para 2021, o programa Zona Franca respondeu por R$ 21,0 bilhões, dos quais R$ 7,5 bilhões correspondiam à atividade industrial — o restante recai sobre comércio, serviços, agropecuária e as Áreas de Livre Comércio. Na projeção para 2024, a proporção se repete: R$ 8,7 bilhões de indústria dentro dos R$ 22,9 bilhões atribuídos ao programa. Márcio Holland, da FGV, chega por caminho independente a um intervalo de R$ 5,9 a R$ 9,9 bilhões para a mesma rubrica. Um debate que trata o custo do programa inteiro como se fosse o custo do polo industrial superestima a variável central em cerca de três vezes — e sequer distingue projeções de PLOA de bases efetivas, que também divergem entre si: para 2021, R$ 24,2 bilhões projetados contra R$ 21,0 bilhões realizados.
A diferença não é retórica. Tomando 2024 e o emprego médio mensal do polo naquele ano — 124.056 trabalhadores —, os R$ 32,7 bilhões atribuídos ao programa equivalem a R$ 264 mil por emprego direto ao ano. Os R$ 8,7 bilhões projetados para a atividade industrial equivalem a R$ 70,5 mil. O primeiro número é o que circula. O segundo é o que corresponde ao objeto de que se está falando.
Richard Musgrave organizou a intervenção estatal em três funções: alocativa, distributiva e estabilizadora. O demonstrativo não mede nenhuma delas — mede um efeito orçamentário de curto prazo, que é outra coisa. A ZFM opera nas duas primeiras. Avaliar uma política alocativa pelo seu registro no orçamento equivale a julgar um investimento pelo seu efeito sobre o caixa do mês.
Por que a geografia importa
Há também geografia no problema. Paul Krugman recebeu o Nobel por formalizar as condições sob as quais retornos crescentes de escala e custos de transporte produzem concentração cumulativa da indústria e divergência regional — condições que a Amazônia satisfaz de maneira quase caricata: mercado local pequeno, escala relevante e frete elevado. Manaus está a cerca de 1.500 quilômetros de navegação fluvial de Belém e a mais de 3.000 quilômetros dos mercados do Centro-Sul, para onde vai a maior parte de sua produção, sem ligação rodoviária pavimentada e trafegável o ano inteiro. Não é leitura de economista: o próprio Decreto-Lei 288/1967 justifica o regime "em face dos fatores locais e da grande distância a que se encontram os centros consumidores de seus produtos". Sem um choque compensatório, a solução de equilíbrio é trivial: nenhuma indústria de transformação se instala ali. Não por ineficiência das firmas, mas por aritmética de custos.
O choque foi dado em 1967, e funcionou. Manaus concentra cerca de 79% do PIB do Amazonas e 99,4% da indústria de transformação estadual (IBGE/Sedecti-AM); a indústria de transformação responde por cerca de um quarto do PIB do estado, contra pouco mais de 10% no Brasil — mais do que o dobro da média nacional. Em 2025, o polo faturou R$ 227,7 bilhões, com média mensal de 131,4 mil empregos diretos, entre efetivos, temporários e terceirizados (Suframa). As contrapartidas legais — em boa parte vinculadas ao incentivo estadual, e não ao federal — somaram R$ 6 bilhões em 2023, incluindo R$ 2,5 bilhões em P&D obrigatório e o financiamento integral de uma universidade estadual. Nada disso entra no cálculo da renúncia — e nem deveria, porque não é essa a função do demonstrativo. O erro não é da Receita, que faz corretamente o que se propõe. O erro é de quem transforma um indicador contábil em avaliação de política pública.
O contrafactual que ninguém calculou
Contabilidade orçamentária responde quanto de receita potencial deixou de ser arrecadada sob uma dada convenção. Avaliação econômica responde outra coisa: qual o bem-estar líquido gerado, contra qual alternativa, com quais externalidades. São perguntas distintas, e só a segunda justifica ou condena uma política.
A questão decisiva é o contrafactual. Se a mesma produção ocorresse em São Paulo pagando tributos integrais, a renúncia seria custo real. Se migrasse para a Ásia e o Brasil importasse os mesmos bens, boa parte da renúncia seria contábil. E se a produção simplesmente desaparecesse, devolvendo 131 mil trabalhadores a atividades de fronteira, então o custo relevante nem sequer é fiscal — é ambiental.
É aqui que está o argumento mais forte e o pior debatido. O Amazonas mantém entre 95% e 97% de sua vegetação nativa remanescente, conforme a estimativa adotada (Seplan-AM; CIEAM), patamar superior ao de estados vizinhos submetidos à mesma legislação federal. O mecanismo econômico é direto: a industrialização urbana absorveu população que, sem essa alternativa, teria como opções racionais a madeira, a pecuária extensiva, o garimpo e a ocupação irregular. O salário industrial não precisa ser alto para deslocar a decisão de conversão florestal — precisa apenas superar a renda esperada dessas alternativas. A floresta cai quando a conversão compensa.
A objeção evidente é de identificação. O Amazonas também é menos acessível, chegou depois à fronteira agrícola e tem malha viária muito menor; separar o efeito do polo do efeito da geografia exigiria desenho quase-experimental. É precisamente esse desenho que nunca foi feito — o que não é um detalhe do argumento, mas o argumento.
Emprego industrial formal é, nesse arcabouço, uma política de desmatamento evitado que não se chama assim.
Estudo conduzido em 2010 por pesquisadores da UFAM, da UFPA, do Instituto Piatam e do Ipea estimou, para o período de 2000 a 2006, redução de 70% a 77% na pressão sobre a floresta atribuível ao polo industrial. É a estimativa mais robusta disponível — e não foi atualizada desde então, o que por si só ilustra o problema. O Banco Mundial, por sua vez, observa com razão que o modelo não incorpora critérios ambientais explícitos nem garante contenção do desmatamento por desenho. É exatamente o ponto: a externalidade existe por acidente, não por condicionalidade. O que se propõe aqui é torná-la deliberada, mensurável e exigível.
Dado que a teoria prevê externalidades positivas relevantes e que a evidência é compatível com essa hipótese, a avaliação da política exige sua mensuração explícita. Omitir uma externalidade positiva de sinal conhecido de uma análise de custo-benefício produz viés sistemático, não erro aleatório. O número publicado no demonstrativo não é uma estimativa imprecisa do custo social da Zona Franca — não é uma estimativa de custo social de espécie alguma. Quando usado como se fosse, converte-se em um estimador enviesado em direção conhecida, e a magnitude desse viés é exatamente o que ninguém calculou.
A floresta fora do balanço
Não é pouco o que está fora da conta. A Dasgupta Review, encomendada pelo Tesouro britânico, reposicionou o debate internacional ao tratar capital natural como ativo que deve entrar na contabilidade patrimonial de um país. Ordens de grandeza não faltam: o mesmo estudo de 2010 avaliou em US$ 10 bilhões as emissões de carbono evitadas no período analisado e em US$ 158 bilhões os serviços ambientais associados à preservação no intervalo — valores acumulados, não fluxos anuais, e sensíveis à metodologia escolhida, como toda valoração de serviço ecossistêmico. A imprecisão é justamente a questão: do outro lado da conta, o valor atribuído é zero. O Brasil trata o polo industrial como passivo fiscal e a floresta que ele ajuda a manter como se não estivesse no balanço.
Incentivos regionais, aliás, não são jabuticaba — embora os desenhos institucionais sejam muito distintos entre si. A Irlanda operou por alíquota corporativa geral baixa, a Alemanha por transferência fiscal direta, com mais de €1 trilhão enviado aos estados orientais desde 1990, a Coreia do Sul por crédito dirigido e política industrial setorial, a China por zonas econômicas especiais, das quais Shenzhen é o caso mais citado da literatura, e os Estados Unidos vão da TVA, um programa de investimento público, às atuais Opportunity Zones, um diferimento de ganho de capital. Boa parte da literatura empírica sugere que a heterogeneidade dos resultados se explica pelo desenho, não pelo princípio: tendem a funcionar quando há contrapartidas verificáveis e avaliação periódica, e parte relevante dos estudos encontra deslocamento de atividade em vez de criação líquida quando essas condições faltam.
A pergunta certa
Nada disso coloca o modelo acima de escrutínio — exige o oposto. Uma avaliação honesta precisaria computar também o que raramente se computa deste lado da conta: distorção locacional, custo ao consumidor e o adensamento de cadeias que não ocorreu. Um regime dessa magnitude demanda avaliação de impacto independente, com contrafactual explícito, indicadores de produtividade, adensamento de cadeias e condicionalidades ambientais mensuráveis. Enquanto ela não existir, ninguém — nem defensores, nem críticos — está autorizado a afirmar que conhece o custo líquido da política.
O debate brasileiro está formulado ao contrário. Pergunta-se quanto custa a Zona Franca de Manaus. A pergunta economicamente relevante é outra: quanto custaria ao Brasil não existir a Zona Franca de Manaus? Enquanto insistirmos na primeira, estaremos fazendo contabilidade. Não economia.